2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国监察法》将国家监察体制改革成果以法律形式固化下来，加强了党对反腐败工作的统一领导，有效地推进了国家治理体系和治理能力现代化。《监察法》第七条第二款“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立监察委员会”，第九条第一款“地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作”， 从法律层面来说，县（区）级监察委员会是本辖区内唯一履行监察权的监察主体。但是，实际情况是县（区）监察对象太多，人员也复杂，如果均由县（区）级监察委员会直接管辖，很难实现监督全覆盖、无死角。2018年1月，十九届中央纪委二次全会对深化派驻机构改革作出部署，赋予派驻机构监察职能，明确派驻机构监察权限和工作程序。3月19日，党的十九届三中全会对深化党和国家机构改革作出部署，对党的纪律检查体制和国家监察体制改革提出新要求。10月30日，党中央根据《监察法》以中共中央办公厅文件印发了《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》，明确了纪委监委要全面加强对派驻机构的领导。监察派驻优势是监督权威，覆盖全面；不足在于监察派驻是新生事物，有关法律与配套工作机制有待进一步完善；据此，县（区）级监察委员会可以通过派驻、派出监察机构或监察专员延伸监察触角，对县（区）级如何派驻等均为法律空白，要实现对监察对象的监督全覆盖，而实践中如何派驻（派出）还需要进一步研究和探索。

一、市辖区的实际情况

在监察委成立前，乡镇都有监察室，但是出台的《监察法》对原乡镇的监察机构职能继承问题未作规定，导致现有乡镇监察室无法律授权而处于无权状态，但因为地方编制未作调整，机构也未明文废止，原乡镇监察室的职能也就名存实亡了，目前，市辖区对乡镇、村以及国有企业等单位的监察还处于空白期，由于市辖区实际可调配和使用的编制太少，特别是行政编制有限，很难调剂出来更多的编制以满足当前监察工作的需要。以前各级政府设有监察局（室），由于乡镇编制较少，没有单独核编，也未作调整，现在乡镇也没有明确专用编制，乡镇如果要实现监察全覆盖存在一定的实际困难，特别是政策支撑和法律依据，具体到基层，还是人财物和编制及机构设立的问题，当然，如果乡镇都解决不好，对村级实现监察全覆盖更是无从谈起。

二、基层实现监察全覆盖的意见及建议

一是实行监察派驻（派出）的形式实现对乡镇及行政村的监察对象监督全覆盖

各级纪律检查委员会和监察委员会合署办公，履行纪检、监察两项职能，实行一套工作机构、两个机关名称，这是深化国家监察体制改革的重要制度安排。县（区）纪委监委可以采取向乡镇单独或者综合派驻的形式派驻监察组，即同时根据区监委的授权履行职责。可以分三种情况来安排，一是单独派驻，区监察委员会派出监察机构，整合原先乡镇的监察室，设监察室主任、副主任和监察员，主任由乡镇纪委书记兼任。依据《监察法》由监察委员会授予乡镇监察室监督权、部分调查和处置权，从而精准监察，提高监察效率。二是综合派驻。划片区成立综合监察派驻组，由区监委委员任组长，各乡镇纪委书记委为监察员，区监委根据《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》授权。三是单独设立监察专员。监察专员对所在乡镇监察对象进行监督，定期向区监委汇报监督工作进展情况及发现的问题；村级党支部可以设纪检监察委员，从而实现区乡村监察工作联动，发挥监察工作实效。可能会有人考虑派驻纪检监察组，但是，一级党委一级纪委是党章规定的，不需要派驻纪检组，与法不通。

二是捋顺乡镇监察机构和人员的隶属关系

《监察法》赋予监察委员会派驻（派出）的权利，通过机构设立、变更和依法授权的方式解决乡镇原监察室和人员的职能定位问题。当单独派驻时，既为派驻（派出）机构，就要上收人事权、财权和编制等。从机构、人员实际情况出发，就要破解监察机关扩编与区编制有限之间及乡镇党委政府工作的矛盾问题。当综合派驻（派出）时，这里也存在着，既然为派出（派驻）机构，要协调机构编制部门进行批准设立新的机关和划拨编制等问题，同时还要解决好如果监察员是乡镇纪委书记可能会出现的工作任务的矛盾问题。另外可以设立监察专员（可以为乡镇纪委书记，也可以另行设立），监察专员应当人、事、财上收区监察委；在没有正式的法律法规进行明确是，这都将是探索性尝试。

三是通过授权明确乡镇监察机构和人员的职能定位

根据《监察法》和《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》确定乡镇监察室和监察工作人员的职能。比如，授予乡镇监察室按照干部管理权限对监察对象行使监督权，对监察对象一般职务违法行为进行初核和立案、调查权，除开除以外的政务处分权。在具体的授权中，还应当对所授权限进行明确，如12种调查措施哪些可以授予派出机构或监察专员行使等；如果综合派驻，其职能就可以按照《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》进行授权；如果单独设监察专员，由于监察专员只有1人，只能授予监督权，调查和处置权则应由区监察委根据具体情况统筹安排调查处置。

四是制定出台监察委派驻乡镇监察组（监察专员）的意见

根据中央《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》，地方应结合实际制定出台《县（区）监察委派驻乡镇监察组（监察专员）的实施意见》。明确派驻监察组（监察专员）的领导体制、工作机制赋予其监察职能。逐步配套法规和运行机制以完善派驻监察工作。可以参照乡镇纪委管理模式，提高机构级别，树立派驻监督权威，以方便开展监察监督工作。如设置“三重一大会议”列席制度等，派驻监察组（监察专员）以“监督监察”为工作重点，严格执行“三转”，明确任务，厘清职责。派驻监察组（监察专员）定期向派出机关报告工作，对派出的监察委员会负责。派出机关要加强对派驻监察队伍的管理和内部监督，完善派驻监察干部选拔任用、学习培训等工作机制和制度，培养高素质派驻（派出）监察干部队伍。

三、乡镇派驻监察可能会存在的问题

《监察法》第十二条“各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。监察机构、监察专员对派驻或派出它的监察委员会负责”。就市辖区在推动体制改革，落实“三转”要求，深化机构建设，实现乡镇监察派驻存在着很多急需解决的困惑和问题。

（一）理顺派驻（派出）机构或人员机制体制。受单位编制、人员等因素影响，无论综合派驻或是单独派驻，很难组建一套班子或一个小组，派驻机构不健全，人手少任务重的现象普遍存在。如果使用现有乡镇力量，并脱离乡镇的具体事务，又很难实现，如果派驻监督组长兼任驻在乡镇党委成员或班子成员，多重职务身份势必导致管理职能混同，从严治党主体与监督责任难以落实，乡科级副职派驻组组长（纪委书记）对正科乃至副处级部门实行监督缺乏权威性，不利派驻监察工作的开展。

（二）明确派驻（派出）机构或人员职能定位。依照监察法有关规定，派驻监察机构是国家监委的重要组成部分，由纪委监委直接领导、统一管理，派驻机构地位相对独立。派出纪委监委和派驻机构是领导和被领导的关系，派驻机构和驻在部门是监督与被监督的关系。在日常工作，乡镇可能会把派驻监察当同级纪委看待，当自己的职能部门，并理解为自己的“探头、前哨”机构， 很有可能犯有“指导变指示，联系变指派” 的思维定势，加之党委政府机关“三转”存在明转暗不转，“两个责任”界定不清，动辄以组织意图实施行政命令，尤其是乡镇纪委参与配合信访维稳，农村扶贫、换届选举、征地拆迁、抢险救灾，上下班、会议纪律检查等等，并美其名日“监督到位，贯彻落实”工作的事情时有发生。派驻监察组，如果操作不当，也会如出一辙，违背派驻监察的初衷，聚焦主责进行的日常监督就会大打折扣。

（三）配齐配强派驻（派出）监察人员。一些地方对派驻急于求成，工作显得非常重视，但实际上为了完成任务而派驻，只要把人凑齐了，架子打起来就好了，完成所谓政治任务了。目前，基层严重缺乏年轻干部，特别是缺少有办案经验和专业知识的同志，虽然部分乡镇纪委委员或纪委副书记能力都不错，但是受身份限制不能进入监察队伍，如果不能新增编制并大范围选调或公开招考，势必会造成区级派驻机构人员老化、结构单一、业务不精的问题。

向乡镇派驻监察组（监察专员）是一项新生事物，很多工作需要探讨和摸索，工作中会出现各种问题也需要及时研究并加以解决，在探索中前进，在摸索中完善，最终实现监察监督全覆盖。